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G20面临挑战 中国是延续G20机制有效性的关键力量

G20在治理体系与治理能力方面面临的挑战,源自于G20机制的“针对性”。目前,欧美经济显示出“复苏”的迹象,G20所针对的金融危机议题不再紧迫,“针对性”机制面临尴尬。这种尴尬实际上提出一个根本性的问题,即G20在国际秩序中如何合理定位。通过与G7机制进行对比,可以更加清楚地看到G20的治理体系面临的“身份困境”。

G20被定位为“国际经济合作的首要论坛”,理论上表明G20应该在全球经济治理体系中具有“顶层设计机制”的地位,包括国际金融体制改革在内的各类全球性经济治理改革都要由G20来推动。事实上G20六年来也一直在进行这方面的努力,然而如今却面临在IMF改革遇阻事态中几乎束手无策,针对“额外增长2个百分点”目标缺乏制约手段的困境。全球治理目标如何完成?这是全球治理能力危机的体现。

金融危机7年来,G20机制对全球经济走出动荡、重返增长之路做出了巨大贡献。其中,从2008到2013年的五年间,中国一国贡献了全球总GDP增长量的37.6%,起到了全球经济“火车头”的作用。事实证明,建立G20机制并使中国参与到全球经济治理合作当中,对全球经济的复苏意义重大。

G20 面临的挑战

(一)治理体系

IMF改革遇挫暴露出完善全球治理体系所面临的障碍。2014年4月11—12日在华盛顿举行的G20财政部长和央行行长春季会议上,IMF份额和治理改革方案陷入僵局。会后发布的公报称:“我们(G20财政部长和央行行长们)对早在2010年业已达成的IMF份额和治理改革再次被拖延深感失望。我们重申份额作为IMF基础制度的重要性。落实2010版IMF改革方案仍是我们的最优先事项。我们敦促美国尽早批准该改革方案,这样才能保证一个强大而资源充沛的IMF。如果到今年年底美国还不批准该方案,我们将要求IMF启动备选方案,届时我们将与IMF 货币与金融委员会讨论制定备选方案及日程表。”

在G20会议公报中如此措辞明确谴责一个成员国是前所未有的,并且受到谴责的是会议举办国美国。这次美国不是在谴责别人,而是被别人联合谴责。早在2010年,IMF各成员国业已达成一致,宣布把IMF的贷款能力增加一倍,达到7330亿美元左右,同时提高新兴经济体的份额。2010年的G20首尔峰会也批准了该方案。根据该方案,发达经济体的份额将由目前的57.9%降至55.3%,其中美国由16.75%下调至16.5%,欧盟由30.9% 份额降至29.4%,同时,欧洲国家拥有的董事席位将由9个减少为7个,腾出的2个席位将重新分配。而发展中国家份额则由42.1% 上升至44.7%,其中中国的份额将从目前的3.72%升至6.39%,成为仅次于美国、日本的第三大份额国,投票权也将从目前的3.65%升至6.07%。然而,IMF的规则规定,批准任何决议都需要85%的多数同意,而占16.75% 投票权的美国事实上拥有“一票否决权”。美国国会由于两党斗争,未能在IMF改革问题上达成一致,导致该改革方案搁浅。

IMF改革搁浅实际上使得G20承诺的与国际金融机构改革相关的大部分后续改革都无法进行,这也暴露出G20机制缺乏执行能力。在这样的治理体系中,像美国这样的大国拖延或拒绝执行决议,就会导致G20无法正常运作。

(二)治理能力

2010年多伦多峰会以来,G20的首要任务被明确为推进“强劲、可持续的平衡增长框架”。然而2014年的有关进展实际上对G20落实这一框架的能力提出了挑战。

2014年2月,在澳大利亚悉尼举行的G20财政部长与央行行长会议上,与会成员承诺,争取在未来五年内将G20整体GDP在现有预期轨道基础上提高至少2%。而在4月的G20财政部长与央行行长华盛顿会议上,则要求G20各成员在9月提交各自的综合增长战略(Comprehensive Growth Strategies),并要求各方要确保在11月的布里斯班G20领导人峰会上正式提出各自的全面增长战略。“加快增长2个百分点”与“综合增长战略”具有明确的数字目标和政策体系。然而,这种明确的目标实际上对G20的治理能力提出了巨大的挑战。正如本次会议与会代表何伟文所指出的:G20目前仅有各国财政与货币政策的协调,然而靠财政与货币政策协调无法实现“加快增长2个百分点”的目标。

G20 的治理能力目前仅限于对各国财政、货币政策、金融监管等事务的协调,然而却设定了难度极高的全面增长目标。在缺乏国际统一的全面经济政策协同,并且没有一个综合财政、货币与产业在内理论框架指导的情况下,G20提出的治理目标实现的可能性越来越小。

(三)地缘政治

G20 的定位是“国际经济合作的首要论坛”,因此不愿意主动涉及地缘政治议题,然而国际局势的发展却使得G20机制夹杂了地缘政治的博弈。

2014年3月24日,G7就克里米亚加入俄罗斯一事在荷兰海牙召开紧急会议,决定不出席原定于6月在俄罗斯索契举行的G8领导人峰会,改为夏季在布鲁塞尔举行G7领导人会议。由此俄罗斯的G8成员资格遭到“暂停”。此后,美国、欧盟与日本都出台了针对俄罗斯的制裁措施,俄罗斯也开展了反制裁行动,使得双方的裂痕不断扩大,甚至引发了“新冷战”担忧。

目前乌克兰形势依然严峻,G7与俄罗斯之间的分歧也看不到弥合的希望。类似G8 的分裂会在G20上演吗?由于G20的领域被限定在经济合作方面,因此G20发生类似G8的分裂风险要小得多,但这一事件也给G20敲响了警钟。G20成员方之间的整合机制远比G8弱,仅以各成员方自愿出席为主,议程的推进也需要各方一致同意,因此G7与俄罗斯之间的争吵如果出现在G20领导人峰会上,将会造成严重影响。

地缘政治虽然是G20的外部因素,但却是影响国与国之间关系的最重要的元素,它会使G20的存在结构变得相当脆弱。乌克兰危机暴露了这种脆弱性,而解决这一问题需要的是G20机制的结构改革。

G20在国际秩序中的“身份困境”

G20在治理体系与治理能力方面面临的挑战,源自于G20机制的“针对性”。目前,欧美经济显示出“复苏”的迹象,G20所针对的金融危机议题不再紧迫,“针对性”机制面临尴尬。这种尴尬实际上提出一个根本性的问题,即G20在国际秩序中如何合理定位。通过与G7机制进行对比,可以更加清楚地看到G20的治理体系面临的“身份困境”。

(一)“责任分担机制”还是“平等参与机制”

究其起源,G20来自G7的扩大化,G20效仿G7的工作模式,并遵循G7的行为理念。可以说,G20的组建是由G7发起,邀请哪些国家或国家组织参与G20也出自G7的选择。

追溯G7的理念,可以发现G7是一种责任分担机制。20世纪70年代初,发生了一系列对全球政治经济体系造成冲击的重大事件,其中包括美元与黄金脱钩、固定汇率制瓦解、石油禁运危机、滞涨等,这一系列事件导致“传统的国际合作机制已无力协调西方主要大国间的分歧,也不能培育出他们采取共同行动的责任感”。在接二连三危机的冲击下,作为资本主义世界霸主的美国无力单独应对,于是经法国倡导,逐渐产生了大国分担责任的G7机制。

2008年金融危机之后,经G7邀集而成立G20峰会机制。从秩序扩展的视角来看, G20应属G7“责任分担”范围的扩大。然而从新兴市场经济体尤其是发展中国家角度来看,G20是前所未有的参与全球治理的机会,他们会把G20当作一个平等参与的平台。

G20属于“责任分担机制”还是“平等参与机制”?若严格按照“责任分担机制”要求,G20应该实体化,成员固定,拥有像G7一样多的国际权力,建立一个金字塔状的层级治理体系,并且逐渐制度化、官僚化,使治理体系的职能远远大于领导人峰会。若严格按照“平等参与机制”要求,各方应有平等的参与权利,成员可按一定规则加入,决议应该通过投票来决定。

“责任分担机制”还是“平等参与机制”?这实际上是G20面临的最根本问题,它决定着G20在国际秩序中处在什么地位、由哪些成员构成、可以发挥多大作用等基本结构问题,也决定着G20 未来发展与改革的方向。

(二)全面框架还是有限框架

G20的官方定位是“国际经济合作的首要论坛”,而这实际上是一个受限制的定位。G20是由19个经济总量大、人口众多的国家加上欧盟所构成的国际机制,为什么不能讨论比“经济”更广的主题、发挥比“论坛”更大的作用呢?

与G7相比,G20代表性更强,覆盖世界大多数人口和GDP总量,但就其组织结构和功能来说,与G7相比只能算“简化版”,在全球治理中所能发挥的作用有限。而全球治理体系缺少一个具有广泛代表性的最高论坛。

从制度设计来看,联合国是个模拟国家政府的框架,其下设的组织机构涵盖全球治理的大部分领域,如IMF、WTO、国际法院等。联合国的工作人员是国际公务员,并不属于任何主权国家的政府。而联合国之外,G7 构成一个“跨政府网络”(transnational network)框架,包括四个层次:顶层是领导人峰会;第二层是领导人私人代表联系机制;第三层是部长联席会议机制,G7 成员国半数以上的内阁官员定期会晤,包括财政部长、外交部长、央行行长、发展部长、教育部长、劳动部长、能源部长等,与领导人峰会各自独立;第四层包括80多个专业组织或工作组。G20从制度角度看与G7类似,而与联合国则不同。但目前G20成员方之间的“跨政府网络”松散,仅少数领域建立了常规协调机制,与联合国体系尚未建立完善的功能互动互补机制。

G7的“全面框架”与G20的“有限框架”决定了两者在能力上的区别。可以认为,这种设计使G20无法发挥更大的作用,进而也无法就超出经济合作范围的议题采取行动。框架简单造成G20机制相当松散,执行力不强,具有“散架”的隐患。当前,新兴市场经济体和发展中国家占全球GDP总量已近50%,世界迫切需要一个G7之外的跨政府网络,然而G20的结构设计却使其无力成为全球性的跨政府网络。

(三)长效体系还是临时体系

从全球治理的需要来看,G20应该成为长效体系,但G20目前的框架只是临时体系。G20诞生之初是临时召集的会议,此后,2009年在美国匹兹堡举行的第三次G20领导人峰会上,关于G20机制做出了“我们希望20国首脑峰会今后每年召开”的表述,但这一措辞明显不具有约束力。2011年在法国戛纳举行的第六次G20领导人峰会上,做出了对2012—2015年的主席国以及2015后主席国产生机制的安排,这比2009年匹兹堡峰会有了更明确的长效性,但也未消除G20峰会的“临时”性质。

G20作为一个治理体系应该包括哪些成员?实际上除了G7的邀请之外,并无明确标准。与G7相比,G20成员间关系也不够密切。G7能够成为一个稳定的长效体系,除了制度原因,文化因素也不容忽视。而G20相比G7,文化更加多元,更需要探寻基于不同文化基础之上的共同价值观。

在决定G20未来发展方向之年,在什么基础上建立G20的长效机制成为一个重大问题。由于G7在这个问题上与G20其他成员存在不同观点,共识难以达成,因此G20创建长效体系还需要通过更高的政治智慧来解决。

全球治理体系的“功能危机”

G20被定位为“国际经济合作的首要论坛”,理论上表明G20应该在全球经济治理体系中具有“顶层设计机制”的地位,包括国际金融体制改革在内的各类全球性经济治理改革都要由G20来推动。事实上G20六年来也一直在进行这方面的努力,然而如今却面临在IMF改革遇阻事态中几乎束手无策,针对“额外增长2个百分点”目标缺乏制约手段的困境。全球治理目标如何完成?这是全球治理能力危机的体现。

(一)货币治理还是金融治理

G20的出现源于应对金融危机,逻辑上其议程应针对金融危机的根源。金融危机的根源在国际货币体系之中还是国际金融体系(包括金融机构、金融市场与金融监管)之中?显然在国际货币体系之中。然而G20的议程实际上却针对国际金融体系改革而非国际货币体系改革。

2008年在华盛顿举行的第一次G20领导人峰会公报中,阐述所要应对的问题时称“导致当前形势主要因素是不一致和不够协调的宏观经济政策,不充分的结构改革,这阻碍了全球宏观经济可持续发展,造成过高风险,最终引发严重的市场混乱”。显然这里把国际金融市场混乱作为需要面对的首要问题。而随后这份公报提出的解决问题的措施却是向金融机构注入流动性以增强其资本、加强市场监管和改革国际金融机构。在G20后续的几届峰会中,尽管提出的措施越来越详细、复杂,但却可以说没有超出金融市场改革范畴。

国际金融市场混乱的根源是什么?我们认为在于国际货币体系。在全球货币储备量中,美元占有约60.9%的份额,欧元占有约24.5%的份额。美国和欧元区货币当局制定货币政策时只需根据国内经济形势,而对于美国和欧元区之外的广大非关键货币国家来说,货币当局不仅需要根据国内经济形势来确定其利率和货币政策,还要同时根据对外平衡的状况,运用同样的工具来制定和实施适当的汇率政策。然而对内和对外的这两套政策,在目标和手段上常常相互冲突。并且,关键国家还会对非关键货币国家的货币政策特别是汇率政策指手画脚,并尽可能地向这些国家和地区转移经济波动和金融风险。

对于包括中国在内的工业品出口国来说,既要进口原材料,又要进口零部件,工业制成品则销往美国、欧洲及世界其他地区。在这环环相扣的全球价值链中,有着美元、欧元、日元等多种货币计价。在这样的全球经济结构中,便存在着广泛的套利交易机制,这形成了汇率波动与国际金融市场动荡的根源。

中国人民大学重阳金融研究院(简称人大重阳)研究发现,在金融危机条件下,几种货币在模仿美元的世界货币架构,自建全球性金融基础设施。但它们只具有世界货币的部分特点,并不是真正的世界货币,故可以称为“次全球货币体系”。几种“次全球货币”与美元之间相互博弈的多元格局已开始兴起。这样重大的国际经济格局变动,完全在G20的议程设置之外。这凸显出全球治理能力的最根本问题,即没有任何机制可以面对最重要的货币治理问题,仅有的最高论坛G20的能力设置局限于金融市场治理。

(二)全球治理还是区域治理

G20理应是一个全球治理机制。然而实际上,G20议程的大多数都是发达经济体关心的议题,而对发展中经济体关心的基础设施投资、发展等议题着墨甚少。究其原因, G20实际上更像是一个“G7+12”(欧盟算在G7 内)对话机制,G7内部关系紧密,治理体系完备,具有高度有效的治理能力,而G7之外成员方像是在各自与G7对话,相互之间联系松散,缺乏治理能力所需的基础架构。

准确地说,G20当中除G7之外,还包括金砖五国和MIKTA等国家集团,不过他们之间治理关系的紧密程度远远不能与G7相比,并且金砖国家成员与MIKTA成员之间治理联系就只能通过类似IMF这样的间接渠道。

这种局面导致G20实际能够执行的治理半径只在G7内部或G7与某个国家或国家集团之间。这就使得G20虽有全球治理体系之名,但治理能力只是区域治理体系水平。

当今全球治理中存在的一大悖论是:不同的国家集团都在讨论全球治理话题,然而却还没有形成一个高效的、能解决核心难题的全球治理体系。以2014年7月15日金砖国家首脑峰会发布的《福塔莱萨宣言》为例,其中表达了对G20各主要议程如全面增长战略、“额外增长2%”目标及IMF改革的支持,也表达了对乌克兰、叙利亚、伊拉克地缘政治形势以及非洲多个国家局势的关注及建议。而在稍早6月5日的G7布鲁塞尔峰会宣言中,我们也能见到类似的关切,并且在大部分条款当中立场并无实质性差别。然而,这两份关注话题相通、立场并不相左的声明,却显然不存在合二为一的可能。

由此可见,G20原本应能成为统合不同国家及国家间组织的利益诉求的最有效平台,但这个平台并没有被充分地打造和利用。

G20提出的治理目标广泛而深远,包括实现全球范围的可持续增长,就业增加,改革国际金融架构,建立资金流动监测网络,甚至包括反腐败和应对气候变化等。然而就治理手段而言,G20是各国政府间的非正式磋商机制,建立了年会机制的只有领导人峰会、财政部长和央行行长会议以及劳动部长会议,缺乏治理面的深度和广度,并且对于谈成的目标如何落 实缺乏执行机制与监督措施。

治理目标与治理手段之间的严重不匹配造成G20的治理能力缺乏,难以推进落实所承诺的目标。有效的治理离不开设计方、实施方、监督方与资金供给机制。从G20的现实来看,提供了很多治理目标设计,但实施方案通常付之阙如,监督机制与资金供给机制都缺乏常规手段,多依赖临时方案。

此外,G20提出的治理目标中,大部分带有“防御性”性质,即关于“如果发生危机”的预防措施或应急建议,这也是在缺乏执行机制下仅能采取的建议。而即便这样带有防御性的治理目标,也往往按照类似“我们呼吁各成员检查国内税法如何造成税基侵蚀和利润转移,保证国际和国内税收法规不允许或不鼓励跨国公司人为向低税率辖区转移利润”的句法写成,仅能算作缺乏实施主体、无法监督的建议。

对于全球治理而言,治理手段难以支撑治理目标。如果不能实现G7与新兴市场经济体的有效治理合作,全球治理框架将面临分裂的危险。

中国是延续G20机制有效性的关键力量

金融危机7年来,G20机制对全球经济走出动荡、重返增长之路做出了巨大贡献。其中,从2008到2013年的五年间,中国一国贡献了全球总GDP增长量的37.6%,起到了全球经济“火车头”的作用。事实证明,建立G20机制并使中国参与到全球经济治理合作当中,对全球经济的复苏意义重大。

(一)倡导“大金融”的理论及其金融价值观

7年来G20的工作使全球金融危机得到控制,并走上了复苏之路,然而这只是旧的增长方式得到恢复,全球经济依然没有走上强劲、可持续的新型增长之路。要想实现联合国设定的“后2015”全球发展目标,就必须跳出旧的增长观念窠臼,把全球金融体系与全球实体经济视为一个有机的整体,重新审视全球增长政策,这就需要“大金融” 理念及其金融价值观。“大金融”是宏观金融理论和微观金融理论的系统整合,将金融和实体经济视为一个统一的整体,促使金融发展和“国家禀赋”的有机结合。

——金融服务实体经济。中国在G20平台中是新兴工业国家的代表,在金融危机背景下因实体经济稳定发展成为全球增长的“火车头”。中国可以大力倡导“金融服务于实体经济”,并使之成为G20的核心价值。没有核心价值,任何组织都难以持久。G20各方应限制金融过度虚拟化,确保资金流向实体经济部门,扩大生产,增加就业。大力推动国际新兴产业合作,积极培育世界经济新的增长点,充分释放科技进步推动经济增长的内在动力。

——各国应享有共同发展权。在全球价值链时代,任何一个国家都无法实现单独发展,任何区域贸易小集团效果也不可能长久。中国应该倡导“共同发展权”概念,从法理高度否定人为妨碍全球财富源泉充分涌流的政策取向,让每个国家发展都能同其他国家增长形成联动,相互带来正面而非负面的外溢效应,使各国能够充分发挥比较优势,共同优化全球经济资源配置,实现互利共赢的发展。

——金融发展应与“全球生态文明” 相结合。目前全球议程中的环境问题被“碳减排”遮蔽,而“碳减排”关注的实际上是生产过程造成的环境负担,消费过程造成的环境负担却被忽略。我们认为,在全球价值链时代,全球生产中心与消费中心并不重合。“东亚生产、西方消费”格局是全球价值链主要图景,片面强调生产过程造成的环境负担而无视过度消费所需消耗的资源是不公平的。与人类生活密切相关的生态系统如大气层是全球的,因此生态环境的保护需要从全球高度来看待。生态文明是从哲学高度辩证看待人类文明与自然环境关系的思想体系,系统认识从生产到消费的人类行为与环境之间的关系,才有可能真正找到人与环境可持续发展之路。在生产与消费中心分离的全球价值链时代,只有从全球治理入手才能实现全球生态文明。而金融作为全球价值链的连接机制,需要为全球生态文明做出贡献。设计公正合理的消费品“资源足迹”补偿机制,环境问题才有可能真正找到解决途径。

(二)发展“大合作”的G20治理体系

G20应站在全球顶层设计的高度,开展广泛合作,建立全面覆盖、深入基层的跨政府合作网络,使经济增长能够真正普惠化,让全球共享发展成果。

——建立全面的治理框架。G20广泛涉及全球各个领域事务,需要建立与之相适应的全面治理框架。中国主办G20峰会,应根据国际关系的当代新变化,建立一个涵盖参与方、合作方、对话方的系统性框架,广泛包容从官方、国际组织、跨国公司到民间的各个层次关系,主动创造平台,形成多层次外交新格局。从部长层开始,完善和深化跨政府协调机制,设置更多的例行或特别部长会议机制,如经济部长、贸易部长、教育部长、住房与城市发展部长、能源部长、文化部长等。发展G20在民间层次的对话网络,在现有的T20、B20、C20、Y20之外,创建由大学校长参加的University 20(U20)以及金融领袖参加的Finance 20(F20)等例会机制。

——完善“可变几何学”的治理结构。“可变几何学”(variable geometry)原则,即按不同议题邀请“利益攸关方”参与讨论于2009年成为G20的正式机制。当前G20已建立了与相关国家、国际组织对话的渠道。中国可以进一步发展“可变几何学”治理结构,把与经济治理有关的各类双边或多边对话纳入G20框架中,例如中美战略与经济对话、中等强国对话等。这样一方面可以建立“G7+12”之外的治理结构,另一方面也可以在不改变“一致同意规则”的条件下使G20行为规则更加灵活高效。

——建立基础设施投资的G-PPP机制。参考中国人民大学在2014年APEC第三轮高官会上发布的《通过公私合作制,促进亚太地区基础设施投资》报告中提出的“A-PPP”(APEC-Public Private Partnership,简称A-PPP)模式,可以设想建立G-PPP(G20-PPP 或Global- PPP)机制,即一个可以纳入公共和私人投资的资金池以及一个项目库,用于G20乃至全球的基础设施建设投资,解决基础设施建设因主要依赖政府而造成的资金缺口问题。

(三)推进“大治理”的G20议程框架

——改革国际货币体系。以美元为世界货币的国际货币体系与全球实体经济发展日益脱节,这是金融危机与动荡的根源。早在2009年初,中国人民银行行长周小川就提出过《关于改革国际货币体系的思考》,认为国际储备货币要避免主权货币的内在缺陷才可能保证全球金融稳定。G20中现有的国际金融治理改革思路只涉及监管方式层面,而要建设稳定、抗风险的国际货币体系,靠治标不治本的修补是不行的。中国应研究以适当方式提出国际货币体系改革议程。

——推动G20机制化,将其建成为服务于全球实体经济的金融合作平台。G20到目前为止仍体现出强烈“临时性磋商机制”的性质:欠缺实体化、约束性和执行力。应推动G20 从应对国际金融危机的临时性机制转向促进国际经济合作的主要平台,从临时性论坛转为常设国际机构。为此,G20应考虑设秘书处,以加强各方间宏观经济政策、财政政策与金融监管政策相互协调。应该出台G20机制化的路线图和时间表。实现机构化、职能化有利于G20的作用从协同刺激转向协调增长、从短期应急转向长效治理、从被动应对转向主动谋划。在全球经济更加一体化、相互交织影响更加深化的后金融危机时代,G20作为全球金融治理体系中最顶层的制度设计平台,势必需要加强实体化和可操作性建设。

(文章系中国人民大学重阳金融研究院专著《2016 G20与中国》供人民网国际频道专稿。《2016 G20与中国》一书由中信出版集团于2016年2月出版发行。)

(责编:刘军涛)